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DATOS DEL INVESTIGADOR PRINCIPAL
Nombre Nathalia Insuasty
Nombre del perfíl Investigador Por Proyecto
Grupo de investigación Economía, Derechos y Globalización
Línea de investigación Administración pública
Equipo del proyecto
TÍTULO DEL PROYECTO Metodología para la formulación y evaluación de proyectos locales financiados con recursos del nuevo sistema general de regalías. Estudio de caso en el Departamento de Nariño.
PALABRAS CLAVE Regalías, Descentralización, Recursos, Metodología, Proyectos
OBJETIVOS DEL PROYECTO Diseñar una metodología para la formulación y evaluación de proyectos financiados con recursos del nuevo sistema general de regalías en las entidades territoriales que contribuya en la gestión de los gobernantes de las entidades territoriales.
Objetivos Específicos:
1. Reconocer el estado actual de las disposiciones normativas de las regalías en Colombia y su aplicación en las entidades territoriales.
2. Reconocer las competencias de las entidades territoriales y su capacidad de decisión sobre los proyectos de interés social.
3. Identificar los problemas potenciales en el departamento de Nariño, susceptibles de ser financiados con recursos de regalías.
4. Proveer al departamento de Nariño de una herramienta metodológica que sirva para hacer una buena formulación y seguimiento de los proyectos de interés social.
PERTINENCIA ESPISTEMOLÓGICA DEL PROYECTO El aporte epistemológico se da en dos sentidos, el primero es el aporte del tema a la difícil tarea de la descentralización en el País. La Constitución Política de 1991, en su primer artículo definió que Colombia es un “Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrática y participativa” este nuevo modelo de Estado era el punto de partida de una reforma descentralizadora la cual otorgaría poder a sus entes territoriales, dejando atrás el exceso de centralismo que supeditaba a los territorios locales a las disposiciones gubernamentales del centro del País. Con la promulgación de la carta magna se reconoce entonces la autonomía de las entidades territoriales, la cual vendría a materializarse gracias a diferentes herramientas fiscales, nuevas competencias y recursos, para darle forma al nuevo aparato estatal territorial. Resultan por tanto los recursos provenientes de las regalías apalancamientos de ese proceso de descentralización el cual se fundamenta necesariamente en el manejo autónomo de los recursos.
El otro sentido, tiene que ver con los aportes a la nueva gestión de proyectos, como es bien sabida nuestra administración pública esta en una constante transformación sobre las herramientas que le permitan una mejor gestión pública. Dicha transformación se ha dado con mayor auge desde la década de los noventa y ha atravesado por el proceso conocido como la Nueva Gestión Pública, mediante el cual se pretende optimizar mejor los recursos, atender de manera más eficiente al ciudadano y llegar con un real impacto a la sociedad en general. Con la elaboración de este proyecto muy seguramente se aportará con una herramienta que contribuirá en el buen desempeño de los funcionarios públicos a cargo de la formulación de proyectos para el sistema general de regalías.
RELEVANCIA DEL PROYECTO PARA LA INSTITUCIÓN Y PARA LOS BENEFICIARIOS DEL PROYECTO Para la sociedad: Propiciar un manejo transparente de los recursos generados por el sistema general de regalías.
Para la facultad: Mediante la convocatoria realizada en el año 2011, por el Departamento de Investigación, Desarrollo e Innovación, se invitó a que la comunidad universitaria participara en la propuesta de ideas que generen proyectos de investigación para resolver algunas problemáticas. En el campo de la administración pública José Andrés Moncayo (Ver: http://ideas.poligran.edu.co/detalle.aspx?ID=14) proponía una idea que consiste en una gran socialización del programa de administración pública en la ciudad de Pasto, con dos objetivos: 1) dar a conocer el programa, y 2) Incentivar la necesidad de culminar los estudios de pregrado en el departamento de Nariño. Pero al ahondar en la problemática, el señor Moncayo reconoce la falencia que existe en el municipio por la falta o escasa divulgación del programa de administración pública ya que viene siendo la ESAP la institución que se ha posicionado en el campo administrativo público.
Este llamado a la necesidad de posicionar el programa de administración pública en el municipio de Pasto, puede tener diferentes canales, por una parte estaría la gran socialización propuesta por Moncayo, pero sería interesante apuntarle a la posibilidad de crear herramientas de divulgación en temas públicos en el departamento de Nariño, las cuales cuenten con la participación de los estudiantes de la modalidad virtual. La propuesta acá realizada de la elaboración de la metodología para la formulación y evaluación de proyectos financiados con recursos del sistema general de regalías podría ser una ventana que le sirva a la Universidad, para darse a conocer con resultados tangibles sobre el desempeño y desarrollo del programa de Administración Pública en el Politécnico Grancolombiano. Además sería una forma de vincular a los estudiantes de la modalidad virtual y permitir que trabajen en temas propios de la administración pública en casos puntuales de su región.
De otra parte, revisar un tema coyuntural como es el caso de la reforma a las Regalías puede resultar de gran importancia para el programa de Administración Pública, en la medida que puede aportar en el fortalecimiento del programa, ya que sus resultados se pueden evidenciar en espacios como artículos publicados, foros, seminarios, etc. En el caso puntual de la asignatura de formulación y evaluación de proyectos de desarrollo, la cual vengo dictando en la universidad desde hace dos años, serviría en dos sentidos, primero para hacer actualización de conceptos, materiales y nuevas formas de financiación de los proyectos de desarrollo social y segundo para darle continuidad a más estudios de caso con otras entidades territoriales, en las cuales se pueda ver cómo han participado del Sistema General de Regalías.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN Los recursos de regalías se han convertido en una fuente importante de recursos fiscales. Solo para tener un referente en el año 2010, las regalías ascendían a 6.3 billones de pesos. La tenencia de estos recursos ha sido de gran valía para las entidades territoriales que se han beneficiado de manera directa, y además han contribuido con el proceso de descentralización territorial del País. Sin embargo varios yerros han acompañado la distribución de estos recursos. Entre los que se encuentra las dificultades de capacidad técnica de las entidades territorial para la formulación de proyectos que resulten viables, sostenibles y fácilmente financiables por este tipo de recursos. Esta situación ha llevado a que estos recursos se estanquen, o bien porque no existe una adecuada formulación de los proyectos, o porque al ser recursos que provienen de la explotación de recursos no renovables son inciertos en el tiempo y eso dificulta el planteamiento a largo plazo de los proyectos.
A esto se le debe sumar que mediante Acto Legislativo 05 del 18 de Julio del 2011, se modificó el Fondo Nacional de Regalías, el cual destinaba de manera prioritaria y prácticamente única los recursos producto de las regalías a las entidades territoriales productoras de los recursos no renovables. El Acto legislativo mencionado cambia el Fondo por un Sistema General de Regalías, cuyo funcionamiento pretende – entre otras cosas- asimilarse al Sistema General de Participaciones, es decir que los recursos productos de la explotación se redistribuyen de una manera equitativa a las entidades territoriales tanto productoras y no de los preciados recursos no renovables. En esta coyuntura departamentos y municipios que con la anterior legislación no tenían mayor participación de las regalías ahora si la tendrán. Como es el caso del Departamento de Nariño. Por tanto para esta entidad territorial puede resultar de gran valía una herramienta que fortalezca su capacidad de gestión en este tipo de proyectos, sobre los cuales, es claro no ha tenido mayor experiencia.
METODOLOGÍA Se hará en las siguientes fases:
1. Cualitativa: Hacer una revisión documental del estado actual de las regalías en Colombia, las disposiciones normativas y las competencias en el orden territorial
2. Cuantitativa: Procesamiento de Información para el caso del Departamento de Nariño: Información presupuestal, de caracterización socioeconómica que permita identificar las necesidades del departamento y su participación en el Sistema General de Regalías
3. Cualitativa: Elaboración de entrevistas (semi-estruturada) a los funcionarios de alto mando en la Gobernación de Nariño encargados de la formulación de proyectos financiables con regalías o sus homólogos en Bogotá.
4. Cualitativa: Procesamiento de información y consolidación de la metodología para la formulación y evaluación de proyectos financiables con recursos de regalías.

En las fases cualitativas se va a seguir el modelo propuesto por (Bonilla & Rodriguez,1995) Mediante el cual se estrutura y procesa la información de las entrevistas a través de la identificación de expresiones o preposiciones que comparten un patrón cultural en una categoría de análisis identificada. Los pasos de esta codificación incluyen además, la descripción de lo contenido en cada categoría, la validación o triangulación con los datos disponibles, y la conceptualización general del fenómeno que se analizó.

Referencia Bibliográfica
Bonilla Castro, E., & Rodriguez Sehk, P. (1995). Mas allá del dilema de los métodos. Bogota: Editorial Precencia.
RESULTADOS ESPERADOS Al finalizar este proceso se espera que:
1. Se cuente con una metodología que sirva de herramienta para las autoridades locales que deseen aplicar a la financiación de los recursos del Sistema General de Regalías
2. Se valide la herramienta metodológica para el caso del Departamento de Nariño
3. Se pueda hacer un buen uso de los recursos producto de la explotación de los recursos no renovables
DURACIÓN DEL PROYECTO
POSIBLES FUENTES DE FINANCIACIÓN EXTERNA
REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA La distribución de los recursos no renovables, y en especial de la renta petrolera ha sido un asunto complejo y ampliamente estudiado en el caso latinoamericano. Dicho proceso tiene básicamente tres componentes i) La recaudación, ii) la distribución y iii) el desembolso, entendido este como la destinación final de este tipo de recursos (PNUD, 2005). Para el caso colombiano las recientes transformaciones legislativas apuntan sobre todo a cambiar la forma de distribución de este tipo de recursos.
Estas imposiciones legislativas son propias de los estados que buscan potencializar la descentralización desde el punto de vista fiscal. Es por ello que este recuento bibliográfico se divide en dos partes, la exposición de las necesidades o problemáticas propias de la descentralización fiscal, y los cambios recientes de la distribución de los recursos provenientes de las regalías en Colombia lo cual hace necesario su estudio.
La Constitución Política de 1991, en su primer artículo definió que Colombia es un “Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes territoriales, democrática y participativa” este nuevo modelo de Estado implicaba el punto de partida de una reforma descentralizadora la cual otorgaría poder a sus entes territoriales, dejando atrás el exceso de centralismo que supeditaba a los territorios locales a las disposiciones gubernamentales del centro del País. Con la promulgación de la carta magna se reconoce la autonomía de las entidades territoriales, la cual vendría a materializarse gracias a diferentes herramientas fiscales, nuevas competencias y recursos, para darle forma al nuevo aparato estatal territorial
Antes de la Constitución de 1991 había amplia percepción de centralismo, en palabras de Cifuentes “exceso de concentración en casi todos los aspectos de la vida nacional, concentración del poder económico en la Nación, en el centro del país, en ciertas capas de la población, en ciertos conglomerados” (Sentencia, C-478 de 1998). Por tanto las herramientas para lograr esa descentralización siguen siendo un reto del Estado Nacional.
A esta situación se le deben sumar dos cosas. La primera es la alta dependencia de los municipios (sobre todo los pequeños) del Sistema General de Transferencias, y la segunda es el reto que tienen los mismos al enfrentar los problemas sociales mas difíciles de país, como el desempleo, el desplazamiento, la falta de acceso a salud, educación, etc, lo cual redunda en unas tasa altas de Necesidades Básicas Insatisfechas.
Si se observa en la tabla No 1 se encuentra que las principales ciudades del País, Bogotá, Cali, Medellín y Bucaramanga sus ingresos por transferencias corresponden a un 39.12%, y su porcentaje de ingresos por recursos propios es de 41 %, por el contrario si ponderamos en el resto del País, encontramos ingresos por transferencias de 71.7% mientras que los ingresos por recursos propios son tan solo del 12%. La dependencia en estos municipios por transferencias es casi del doble con respecto de las ciudades importantes.

Ranking de Desempeño Fiscal 2008
Municipios Porcentaje de ingresos corrientes destinados a funcionamiento Porcentaje de ingresos que corresponden a transferencias Porcentaje de ingresos que corresponden a recursos propios Porcentaje del gasto total destinado a inversión
Bogotá, Cali, Medellín y Bucaramanga 39,91 39,12 41,28 79,63
Resto 59,32 71,77 12,52 82,34
Cálculos propios a partir del Ranking municipal 2005 Fuente Departamento Nacional de Planeación

El segundo aspecto tiene que ver entonces con esas problemáticas competencias municipales “al municipio se le confían las mas delicadas responsabilidades, se coloca al frente de la lucha contra la pobreza y deberá encarar en vanguardia, el problema estructural que los especialistas resumen en la expresión necesidades básicas insatisfechas” (Bravo, 2008:145) Esta situación hace que los municipios tengan que beneficiarse mas ya que si tenemos en cuenta el Estado de las NBI, el 27.7% de la población colombiana presentó necesidades básicas insatisfechas en el 2005, y por debajo de ese promedio únicamente se encuentran nueve departamentos (DANE, 2005) los cuales incluyen a las ciudades anteriormente mencionadas como las mas importantes del país, las que dependen menos de las transferencias y generan mayores ingresos propios.

Estas cifras lo que habrán de concluir, es que es muy difícil que exista autonomía en las entidades territoriales si tenemos en cuenta que su función es prestar servicios públicos en general a la población mas necesitada del País, por lo tanto mientras sigan existiendo esas brechas de pobreza entre unas regiones y otras, la dependencia por las transferencias de los recursos que atiendan a ésa población de manera inmediata seguirá creciendo.

Esta complicada distribución de recursos y competencias no es más que el resultado de la difícil descentralización en materia fiscal en Colombia. De la cual es propio el tema de las regalías.

Para empezar la importancia del tema radica en la cantidad de ingresos que la explotación de este tipo de recursos le generan a las naciones, solo para citar algunos ejemplos, de acuerdo al PNUD, 2005: “para el año 2002, el “ratio” Producción de Hidrocarburos/PBI es mayor en Bolivia con 19,5%, seguido de Ecuador (12,2%), Colombia (7,2%) y Perú (1,4%). En cuanto a la contribución de las exportaciones de petróleo y gas a las exportaciones totales, el Ecuador presenta un “ratio” de 40%, seguido de Colombia (27,8%), Bolivia (24,1%) y Perú (5,8%). Finalmente, la relación Renta
Petrolera/ingresos corrientes del presupuesto cada país, registra un mayor valor en Ecuador con el 17,9%, seguido de Bolivia (5,1%), Colombia (5,0%) y Perú (2,4%)”. Por tanto ha sido entonces una preocupación de los gobiernos el uso adecuado y eficiente de estos recursos, cuya participación en la economía es de especial relevancia.

Las regalías en Colombia son consideras como “una contraprestación económica que recibe el Estado por la explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso del tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus entidades territoriales” (DNP, 2008:12). Por su parte la constitución política de 1991 la ha definido así: “la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los mimos. La explotación de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte” (Art. 350).

Por lo tanto puede decir que la regalía es un pago que recibe en Estado por tener derechos soberanos sobre los recursos naturales, y que para el caso colombiano tienen especial relevancia el petróleo y el carbono.

En Colombia la legislación en la materia inicia con la Ley 141 de 1994, la cual crea el Fondo Nacional de Regalías y posterior a este se modifica por la ley 756 de 2002 y la 1283 de 2009, las cuales se encargaron en especial de reglamentar la forma de liquidación de este tipo de recursos.

Encontramos dos tipos de regalías, las directas e indirectas.

“Directas: Son aquellas asignadas a las entidades territoriales en cuya jurisdicción se explotan recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transportan los recursos explotados o sus productos derivados.
Indirectas: Son aquellas no asignadas directamente a los departamentos y municipios productores, así como a los municipios portuarios, marítimos o fluviales por donde se transportan los recursos explotados o sus productos derivados, cuya administración corresponde al Fondo Nacional de Regalías. Sus recursos se destinan a la promoción de la minería, medio ambiente, y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo” (DNP, 2008: 12)

Junto a la importancia de revisar el manejo fiscal de esto recursos, que tanto o poco le contribuyen a la descentralización fiscal del País, es importante aclarar que mediante Acto Legislativo 05 del 18 de Julio del 2011, se modificó el Fondo Nacional de Regalías, y se cambia el Fondo por un Sistema General de Regalías. Esto aumenta la participación de recursos cuyas regiones anteriormente no tenían participación en el Fondo, y que ahora la tendrán mediante el Fondo de Compensación Regional.

Por tanto estamos en un momento coyuntural para las entidades territoriales, cuyos proyectos de impacto deben ser formulados de manera correcta para que puedan hacer parte del Fondo de Compensación Regional, y ser parte de esta forma equitativa en la distribución de recursos.

Referencias Bibliográficas

BRAVO (2008) “Poder Tributario y autonomía fiscal de las entidades territoriales en Colombia”, en AAVV., Fundamentos de la tributación. Eleonora Lozano Rodríguez (coord.).Universidad de los Andes y Editorial Temis, Bogotá.

Departamento Administrativo Nacional DANE. (2005). Boletín Informativo Necesidades básicas insatisfechas 2005.

Congreso de la República. Viabilidad técnica y jurídica de una distribución más equitativa de las regalías entre las entidades territoriales. Oficina de Asistencia Técnica Legislativa, Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación (2009). Actualización de la cartilla “las regalías en Colombia”, Bogotá.
Departamento Nacional de Planeación. Acto Legislativo 05 del 18 de Junio de 2011.
---. Decreto 4923 del 2011
---. Decreto 4950 del 2011
PNUD (2005). Estudio comparativo sobre la distribución de la renta petrolera en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Enero de 2005
Congreso de la República. Ley 76 de 1985.
---. Ley 97 de 1993
---. Ley 141 de 1994
---. Ley 152 de 1994
---.Ley 344 de 1996
---. Ley 685 de 2001
---. Ley 756 de 2002
---. Ley 812 de 2003
---. Ley 858 de 2003
---. Ley 863 de 2003
ENTREGABLES 1. Un artículo de reflexión con el primer avance del proyecto
2. La Metodología para la formulación y evaluación de proyectos locales financiables con recursos del nuevo sistema general de regalías la cual se presentaría a manera de cartilla y que se categoriza como “elaboración de un caso como apoyo didáctico a las materias existentes”.
CRONOGRAMA
TIPO DESCRIPCIÓN F.INICIO F.FINAL
Actividad Recolección de Información documental 01/05/2012 01/07/2012
Actividad Entrevistas semiestruturadas 01/08/2012 01/09/2012
Entregable Articulo de Reflexion 20/09/12 30/09/2012
Actividad Diseño de la Metodología 01/10/2012 30/11/2012
Entregable Entrega de Guia Metodológica 1/12/2012 1/2/2012
PEDIDO DE BIBLIOGRAFÍA
AUTOR TÍTULO EDITORIAL
ANEXOS