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REVISIÓN BIBLIOGRÁFICA |
Nuestro ordenamiento territorial se caracterizó en el pasado por un largo periodo de inestabilidad derivado de las tensiones políticas por posiciones ideológicas distintas que se debatían entre el federalismo o el unitarismo centralizado como forma de organización del Estado en Colombia. Estas tensiones, que ocasionaron durante el siglo XIX una situación recurrente de guerra en nuestro país, condujeron a la alternación de posibilidades de ordenamiento que concretaron en la práctica las formas federal y unitaria, influenciadas por desarrollos exitosos en el plano internacional. La tradicional forma de organización estatal francesa y la nueva forma federal adoptada por los Estados Unidos, evidenciaron dos modelos de organización posibles y con niveles importantes de éxito en sus contextos.
Ambos esquemas se asociaron, además con ideologías políticas distintas que generaron tensiones de tipo político y periodos de indecisión y falta de acuerdo en la organización de nuestro territorio. Después de ensayar las dos formas de organización, e incluso formas híbridas que combinaban las dos alternativas, y una vez superada la inestabilidad generada por estas tendencias logró imponerse la forma de organización unitaria del estado finalizando el siglo XIX. Desde entonces, y después de experimentar una pérdida importante de porciones territoriales con los países vecinos, nuestro ordenamiento se ha caracterizado, principalmente, por el incremento paulatino en el número de departamentos, debido a la segregación del territorio de los 9 departamentos originales.
El siglo XX se identificó, además, por la desaparición de las provincias como entidades territoriales, la diferenciación entre distritos y municipios y la elevación a rango constitucional de las intendencias y comisarías, que estarían conformadas, igual que los departamentos, por municipios y distritos, constituyéndose en una categoría especial de entidad territorial intermedia . En estas condiciones, antes de la Constitución Política de 1991 Colombia contaba con dos clases de entidades de nivel local y con tres de nivel intermedio que correspondían al mismo ámbito territorial, es decir que se conformaban por entidades del nivel local, pero que contaban con distinto nivel de autonomía. Las antiguas Intendencias y Comisarías cuyas porciones territoriales, aunque, asimilables a departamentos, dependían directamente de la administración nacional.
A partir de la expedición de la Constitución de 1991 el país quedó organizado en tres clases de entidades territoriales de las cuales dos siguen siendo de nivel local, municipios y distritos, y las tres clases de entidades intermedias se unificaron en una sola categoría, los departamentos . Adicionalmente, la carta constitucional abrió la posibilidad para la creación de nuevas tipologías de entidades territoriales, al introducir las regiones, las provincias y las entidades territoriales indígenas, como alternativas que dependían de la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) igual que la creación de nuevos departamentos. En estos términos, la distribución del territorio incluiría tres tipos de entidades territoriales del nivel local y tres del nivel intermedio. Pero a diferencia de la distribución territorial anterior a la Constitución Política de 1991, las tres entidades intermedias no se refieren al mismo ámbito territorial ya que su conformación está sujeta a la agrupación de diferentes tipos de otras entidades territoriales, que dependiendo del ámbito territorial estarían conformadas por entidades territoriales del nivel local y/o del nivel intermedio, dando lugar a una configuración incremental del territorio.
En ese caso las provincias estarían conformadas por municipios, distritos y entidades territoriales indígenas; los departamentos quedarían conformados en un estadio de desarrollo superior por provincias; y las regiones se conformarían por departamentos. En el caso de estas últimas la Constitución introduce un requisito adicional para su creación como entidades territoriales, las cuales dependerían de su existencia previa como Regiones Administrativas y de Planificación (RAP). Estas entidades cuya naturaleza es administrativa y no territorial tienen como objetivo la búsqueda del desarrollo económico y social de su territorio. En esos términos la configuración territorial en Colombia puede ilustrarse en tres momentos distintos de la siguiente forma,
La creación de nuevos tipos de entidades territoriales en Colombia tendría implicaciones muy importantes, ya que conduciría al replanteamiento del mapa político administrativo en Colombia. La existencia de más categorías de niveles intermedios requeriría de una nueva repartición del agregado de funciones y recursos que actualmente le corresponden a los tres Niveles del Estado existentes. Adicionalmente, un nuevo mapa político administrativo debería partir de una condición previa caracterizada por un diseño territorial adecuado y suficientemente consolidado, que permitiera acoger más entidades territoriales dentro de una nueva configuración estatal. En nuestro contexto, no obstante, nuestras entidades territoriales se han caracterizado por problemas derivados de claras indefiniciones en materia de diseño normativo, las cuales, repercuten a su vez en serios defectos y limitaciones en su funcionamiento. Esta situación, ha conducido en la práctica a una imposibilidad o peor aún, a una deformación de los propósitos planteados originalmente para la descentralización.
Municipios: En el caso del municipio, la Constitución lo ha considerado la entidad fundamental de la organización político-administrativa del país, ya que en su espacio territorial se configura el complejo de las relaciones sociales y de los vínculos directos entre el Estado y el ciudadano. Por esta razón, el municipio es la entidad más importante del edificio institucional, ya que es allí donde se deben materializar principios tan importantes como la autonomía territorial y el ejercicio de la democracia directa con miras a garantizar la resolución de problemáticas y necesidades. Asimismo, es en el espacio local donde se espera que se produzcan con mayor rigor los procesos de toma de decisiones ajustados a las preferencias y particularidades tomando en cuenta sus dinámicas económicas, sociales, culturales y políticas .
Sin embargo, en la actualidad, Colombia no cuenta con una metodología de categorización que permita diferenciar este tipo de entidades tomando en cuenta factores de población, recursos, importancia económica y posición geográfica, y que tengan repercusión en términos de organización, administración y gobierno tal como lo plantea la Constitución de 1991(Hernández, 2003) . Debido a esto la realidad del país se caracteriza por un contraste importante en la conformación de entidades locales. Por un lado, existe una pequeña proporción de entidades del nivel local con las condiciones fiscales y administrativas suficientes para atender sus compromisos. Este tipo de entidades, dados los niveles de ingreso que experimentan, incluso, pueden adelantar procesos de gestión que superan el espectro de responsabilidades definidas desde las normas.
Por otro lado, nuestro país se caracteriza por una gran masa de municipios cuyas capacidades en materia fiscal y administrativa son insuficientes, lo cual repercute en niveles importantes de dependencia frente a los recursos provenientes de la nación. Estas entidades, al no contar con recursos propios suficientes para dar lugar a un verdadero ejercicio de su autonomía, se convierten en la práctica en simples ejecutores de transferencias, y sus autoridades terminan obrando como administradores de recursos nacionales. En estas condiciones, las alternativas de fortalecimiento de la dimensión política de la descentralización, tanto en relación con el papel de liderazgo de sus autoridades, como en lo que corresponde con el empoderamiento de sus comunidades se vuelven demasiado limitadas.
Estos factores han contribuido al surgimiento de propuestas (Gómez, 2003; Hernández, 2003) que llaman la atención sobre la importancia de concebir al municipio más allá de la simple lógica sectorial, y de gestión pública, lo cual lo reduce a una entidad prestadora de servicios como salud, educación, agua potable, entre otros. En cambio se debe transitar hacia una interpretación que permita ampliar la comprensión del municipio en atención a las comunidades que lo habitan. Esto implica que se debe dar prevalencia a la dimensión política, como fundamento para la construcción de procesos posteriores de desarrollo social. Esta lógica es determinante a la hora de pensar en la posibilidad de que en municipio se desarrollen procesos de cogestión, empoderamiento, participación y control por parte de los ciudadanos que conforman la entidad local.
Para el caso de los municipios pequeños, que son la gran mayoría en nuestro país, los recursos que provienen de fuentes externas se acerca al 80% del total de sus recursos (DNP, 2011). Esta situación conduce a que, el municipio, visto desde la lógica de la gestión, sea una entidad eternamente insostenible y por lo tanto dependiente de los recursos externos, e incapaz de mejorar su capacidad institucional en el largo plazo. Incluso, en la actualidad existen algunos territorios cuyas condiciones tanto fiscales como poblacionales no les permiten, ni siquiera, constituirse como municipios. Estos territorios cuyas posibilidades no les permiten tampoco anexarse a otros municipios están sujetos a la intervención del nivel departamental.
Aunque el reconocimiento institucional de estas zonas no se ha formalizado del todo, se conocen informalmente como “corregimientos departamentales”. Su existencia, pone en evidencia la incapacidad del diseño institucional por reflejar las particularidades de nuestra realidad nacional, ya que los requisitos definidos para su conversión en entidad territorial no les permiten acercarse a este objetivo. En particular, la inexistencia de una metodología de categorización municipal cuyo punto de referencia parta de la realidad local más pequeña impide que los “corregimientos departamentales” se conviertan en municipios, y que otros municipios cuyas debilidades históricas son evidentes puedan funcionar de manera coherente con sus capacidades.
Por su parte, al no existir como entidades territoriales formalmente constituidas, estos territorios carecen de autoridades locales y por supuesto de funciones y de recursos propios. Por lo tanto, la responsabilidad de atender las necesidades de sus poblaciones queda en manos del departamento al cual pertenecen. Esto implica, que este tipo de departamentos deben asumir al mismo tiempo responsabilidades, tanto de carácter local, como de nivel intermedio. Con el agravante que en general se trata de departamentos correspondientes a los antiguos “territorios nacionales” cuyas características en materia territorial, económica y poblacional son bastante particulares.
A lo anterior se suma el hecho que la cantidad de “corregimientos departamentales” tiende a superar de manera importante, a la de sus municipios. El caso más importante es el del departamento del Amazonas que cuenta con 11 divisiones territoriales de las cuales 8 son corregimientos y apenas 2 se han conformado como municipios. Le sigue el departamento del Guainía donde, 8 de las 9 divisiones de su territorio son corregimientos y solo su capital, Inírida, se ha configurado como municipio. El último departamento que presenta esta situación es el departamento del Vaupés donde 3 de sus divisiones territoriales son municipios y las otras 3 son corregimientos departamentales.
Los antiguos “territorios nacionales” fueron entidades territoriales que aunque empezaron a aparecer desde el siglo XIX en la forma de Intendencias y Comisarías solo se constituyeron como departamentos hasta la Constitución Política de 1991. Las razones de este fenómeno se encuentran en que sus particularidades limitaron su evolución y madurez como entidades de carácter intermedio. Esto se evidenció en la práctica en importantes debilidades en materia de capacidad administrativa y fiscal. Por este motivo, estas entidades dependieron hasta 1991 del nivel nacional, y aunque se hayan convertido en departamentos el nivel de desarrollo institucional, así como económico y social de sus territorios dista mucho del desarrollo de los demás departamentos, en particular de los que se ubican en la zona andina.
Los territorios de estos departamentos, y en particular aquellos que se ubican en la categoría de “corregimientos departamentales” se caracterizan, principalmente por ubicarse en zonas selváticas, de difícil acceso y con dinámicas económicas que se alejan de manera importante, tanto en grado como en características, de las prácticas económicas del resto del país. Adicionalmente, las poblaciones que habitan estas zonas son en su mayoría comunidades indígenas cuyas particularidades culturales constituyen un desafío para los mandatarios departamentales.
Entre los factores que presionan la capacidad de respuesta de las autoridades departamentales, se destaca en primer lugar que el acceso a las comunidades debe hacerse, la mayoría de las veces, por vía aérea o fluvial, lo cual dificulta y a su vez hace bastante costoso garantizar servicios como el caso de la salud. Por su parte, otros servicios, como la educación, cuyo diseño y funcionamiento están unificados para todo el territorio desde el nivel nacional, y que por ende responden con valores e interpretaciones de tipo occidental, chocan, en la mayoría de los casos, con la “cosmovisión” de las comunidades. Por esta razón, este servicio puede verse afectado por factores como las dificultades para el acceso de la población en edad escolar a los centros de formación, así como por la permanencia de la misma en el sistema educativo en el mediano plazo y largo plazo.
Departamentos: En cuanto a los departamentos el diseño normativo se ha caracterizado desde los años 80 del siglo XX por vacíos importantes en relación con su papel en materia de la intermediación y coordinación, en su relación con los niveles nacional y municipal. En lugar de esto el marco normativo ha desarrollado de manera importante el papel del departamento en lo que toca a la dinámica sectorial, que aunque resulta fundamental, especialmente para el aprovechamiento de economías de escala en la provisión de ciertos bienes y servicios públicos a nivel regional, esta dimensión debería ocupar un lugar secundario en comparación con un mayor desarrollo de su dimensión territorial.
Esta dimensión debería ocuparse de la precisión de su papel en relación con funciones de coordinación frente a los niveles nacional y municipal en materia de formulación y ejecución de políticas nacionales; la planeación regional del desarrollo, que permita concebir la integralidad de su espacio físico con miras al aprovechamiento de factores económicos y sociales de desarrollo; y finalmente la asistencia técnica y administrativa a sus municipios, tomando en cuenta que muchos de ellos puedan presentar niveles importantes de insuficiencia administrativa y fiscal. Tampoco existe una categorización departamental que permita establecer diferencias en el trato normativo hacia esta entidad y que repercutan en una mejor administración para sus municipios y sus áreas territoriales. Este último aspecto sería determinante para corregir las indefiniciones que se presentan en la práctica para departamentos atípicos como es el caso de los antiguos territorios nacionales, así como para aprovechar las potencialidades de estas entidades derivadas de sus diferentes características geográficas.
En ausencia de claridad acerca de estas dimensiones tanto en lo que toca al departamento como a los municipios se vuelve mucho más difícil identificar y definir un papel claro para las alternativas que plantea la Constitución, en especial tratándose de nuevas entidades de nivel intermedio como es el caso de las provincias y las regiones. De hecho, “hoy, la región es quizás uno de los conceptos utilizados con mayor diversidad de criterios e imprecisión, en lo concerniente tanto con su contenido como con su valor científico aplicado” (Trujillo, 2005, página 197).
Al no existir una definición de región que sea universalmente aceptada, el concepto se utiliza en aproximaciones que la conciben como unidades territoriales, ambientales, culturales, económicas y de mercado; como ámbito de planificación del desarrollo; nivel general de gobierno; entre otras (Hernández, 2005, Sagawe, 2005, Trujillo, 2005). Por su parte, el diseño regional que está establecido en la Constitución desliga la región de la dinámica territorial para y la sumerge dentro de la lógica administrativista al definirla como una entidad producto de la unión de dos o más departamentos. Esta fórmula, no obstante, no es original en nuestro contexto, sino que es una réplica del modelo regional francés, tanto en lo que corresponde con la conformación de las regiones como en los objetivos que perseguirían estas entidades, alrededor del desarrollo económico y social (Hernández, 2005, Vidal, 2001, Estupiñan, 2005).
Independientemente, de las particularidades de los territorios que la conformarían, la región sería un nivel intermedio más en el edificio territorial, cuyo papel, orientado a la promoción del desarrollo económico y social todavía no está suficientemente claro. Incluso, la Constitución le asignó al departamento esta misma función, sin que hasta el momento se hayan dado, ni un marco normativo orientado al desarrollo de ésta, ni avances en la práctica que permitan valorar el papel del nivel intermedio alrededor de estos propósitos.
Precisamente, al revisar los desarrollos que introduce la LOOT es evidente que el legislativo no tenía el propósito de avanzar en la creación de nuevas categorías territoriales . En primer lugar esta norma dejó en manos de otra ley la fijación de las condiciones para la conversión de la Región Administrativa y de Planificación en la Región Entidad Territorial, aunque en el pasado la creación de esta entidad fue incluida reiteradamente en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. En el caso de las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS), sin embargo, esta ley fue más garantista en el sentido que estableció, en el parágrafo 2 del artículo 37, la obligación del gobierno, para la presentación del proyecto relativo a la reglamentación de la conformación de estas entidades, dentro de un plazo de 10 meses.
Adicionalmente, la LOOT abrió la posibilidad para la creación de nuevos departamentos, sujeta al concepto previo de la Comisión de Ordenamiento Territorial, del Departamento Nacional de Planeación y la aprobación del Congreso de la República, cuando se trate territorios pertenecientes, parcial o totalmente, a una o varias Regiones Administrativas y de Planificación. En el caso de las Provincias como entidades territoriales, las cuales existieron en Colombia hasta su eliminación con la reforma constitucional de 1945, y que la Constitución de 1991 incluyó nuevamente como alternativa territorial, no aparecen mencionadas en la LOOT ni se previó su conformación hacia el futuro, como sí sucedió con las Regiones y las ETIS, las cuales no se han constituido como categoría territorial en nuestro ordenamiento en el pasado.
Distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales
La Constitución de 1991 dejó en manos de la LOOT la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación y las entidades territoriales. Dicha distribución debería tomar en cuenta, además los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, los cuales deben regular el complejo de las relaciones intergubernamentales en Colombia. En ausencia de esta norma, nuestro diseño institucional ha sido recursivo al solucionar esta necesidad mediante un amplio despliegue de leyes de carácter ordinario, las cuales han avanzado principalmente en la definición de competencias de tipo sectorial.
Las expectativas que generó la LOOT se basaron en el supuesto fundado en el despliegue de las posibilidades de las entidades subnacionales en relación con su naturaleza territorial (Duque, 2009). Esto con el fin de aportar mayor claridad acerca de la organización político administrativa del Estado mediante la definición de principios y reglas precisos para la asignación de competencias entre los niveles estatales. Este propósito, que de acuerdo con la Constitución de 1991 debe fundarse en el reconocimiento de la autonomía territorial, exige a su vez, el establecimiento de vínculos directos del diseño estatal con el reconocimiento de la existencia de particularidades geográficas, culturales, económicas y sociales de los territorios.
En la actualidad, y como producto del desarrollo normativo derivado de la carta constitucional nuestros municipios y departamentos tienen una importante variedad y cantidad de funciones relacionadas con prácticamente todos los ámbitos de intervención del Estado en los asuntos de interés colectivo. Esta distribución de responsabilidades ha respondido, desde la descentralización municipalista , a la lógica del federalismo fiscal, la cual se preocupa por la asignación de las responsabilidades de ingreso y de gasto, en una combinación adecuada entre centralización y descentralización. Para lograr esta combinación el nivel nacional debe ocuparse de aquellos asuntos que afectan por igual a todos los habitantes del territorio, en tanto superan el ámbito de lo local y lo intermedio, y las entidades territoriales deben asumir aquellos asuntos cuyo impacto está localizado en una porción específica del territorio (Díaz, 2002). Asimismo, este enfoque considera que el éxito de la descentralización está determinado por el grado de “simetría institucional”, el cual depende de la existencia de un vínculo estrecho entre equivalencia fiscal, conexidad y autonomía (Sagawe, 2003).
Esta lógica, sin embargo, es menos clara en el caso de los departamentos, ya que la mayoría de bienes públicos se pueden ubicar o en la nación o en el municipio, dejando muy pocas materias para el departamento, lo cual exige la definición de una racionalidad distinta para su diseño, la cual, a su vez, debe estar vinculada directamente con la función de intermediación (Duque, 2010). De hecho, la Constitución de 1991 estableció como responsabilidades del departamento el cumplimiento de funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes. A pesar de este conjunto de posibilidades el desarrollo legislativo ha priorizado las funciones relacionadas con la prestación de servicios, que es apenas una de las posibilidades.
En estos términos, la ley se ha ocupado de asignar, por igual, funciones tanto a los departamentos como a los municipios en los mismos sectores de intervención, generando, por lo menos desde la norma, una duplicidad de funciones. En la práctica, el papel de los departamentos no se diferencia del de los municipios ya que se trata de las mismas materias de intervención pero tomando en cuenta un territorio más amplio. El diseño normativo, incluidas las leyes 715 de 2001, y 1176 de 2007 que regulan el denominado Sistema General de Participaciones (SGP) y recogen muchos de los sectores en los que tienen competencia las entidades territoriales desarrollados por otras leyes, ha definido para los dos niveles territoriales competencias en los siguientes temas,
• Salud
• Educación
• Agua Potable y Saneamiento Básico
• Deporte, recreación y aprovechamiento del tiempo libre
• Cultura
• Infraestructura y transporte
• Ambiente y recursos naturales
• Vivienda
• Prevención y atención de desastres
• Turismo
• Juventud
• Desarrollo agropecuario
• Orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano
• Empleo
Adicionalmente, el marco institucional agregó algunos sectores que son específicos para los municipios,
• Ordenamiento territorial
• Promoción del desarrollo
• Fortalecimiento institucional
• Centros de reclusión
• Atención a grupos vulnerables
• Equipamiento municipal
• Desarrollo comunitario
• Justicia
• Restaurantes escolares
Debido a la variedad de materias de las que se tiene que ocupar el Estado, en Colombia se ha producido una importante dispersión normativa que en pocas ocasiones encuentra algún tipo de conexión. Es decir, que el diseño territorial no ha respondido a un proyecto concreto y coherente que permita identificar un propósito particular para nuestro país. De acuerdo con Jiménez y Jiménez (2005) la ley 715 de 2001 buscó solucionar los problemas de superposición de funciones, las dificultades financieras y la dilución de responsabilidades derivados de la ley 60 de 1993. Estos defectos del proceso se deben, desde la interpretación de estos autores, a la ausencia de una secuencia clara en la asignación de competencias entre niveles de gobierno. Este último fenómeno, además, se debe a que la asignación de funciones y competencias no se ha basado en el reconocimiento de la realidad territorial, tomando en cuenta los niveles de capacidad institucional existentes y las necesidades de las poblaciones, sino que el proceso inicial implicó la definición de un marco legal para las transferencias y después se estableció la destinación de dichos recursos (Jiménez y Jiménez, 1995).
En estos términos, la función de asignación de competencias entre los niveles del Estado en Colombia, entendida desde la óptica del diseño político administrativo del agregado de responsabilidades que le corresponden a la Nación y a las entidades territoriales, seguirá suspendida en tanto el diseño normativo siga en manos de leyes ordinarias. Con esto, se dejó de lado la posibilidad de reorientar el diseño de cada uno de los niveles del Estado, así como del conjunto de relaciones que se requiere para garantizar el funcionamiento sistémico de todo el aparato público, tomando en cuenta las particularidades y potencialidades de cada uno de los niveles y entidades que lo conforman.
Además de la ausencia en la definición de las reglas y normas generales para la distribución de funciones y competencias entre la nación y las entidades territoriales, la LOOT tampoco se ocupó de materializar la distribución misma de funciones y competencias. De hecho, de acuerdo con la Corte Constitucional, no toda asignación específica de competencias entre la nación y las entidades territoriales debe ser efectuada mediante una ley orgánica . En primer lugar, debido a que en algunos casos es la propia Constitución la que asigna ciertas competencias, las cuales pueden desarrollarse mediante leyes ordinarias, como es el caso de las leyes que reglamentan el sistema de transferencias, que se ocupan de reglamentar los artículos 356 y 357 de la carta. En segundo lugar si la ley orgánica se hubiese dedicado a establecer los principios generales de distribución de competencias, de todas formas, la asignación de las mismas quedaría en manos de una ley ordinaria en desarrollo de la ley orgánica.
Adicionalmente, la Constitución no incluye en un solo artículo o capítulo el contenido general de la legislación orgánica territorial, sino que incluye disposiciones al respecto en varios de sus títulos, como se refleja a continuación :
• La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151).
• La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288).
• Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (art. 297).
• Las condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial, la definición de atribuciones, los recursos y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (art. 307).
• La adopción de un régimen administrativo y fiscal especial para las áreas metropolitanas (art. 319)
• La conformación de las entidades territoriales indígenas (art. 329)
En este sentido, las materias que corresponden con la ley orgánica en relación con el ordenamiento territorial se pueden desarrollar en diversas leyes, ya que desde la Constitución no se obliga a que las mismas estén contenidas en un documento único, esto ha conducido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional se haya preferido hablar de “legislación orgánica de ordenamiento territorial” . Este aspecto resulta aún más claro de entender en la medida que no se puede concebir el ordenamiento territorial al margen de la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales, temas que resultan igualmente complejos, pero que son interdependientes.
De tal manera, el diseño normativo en Colombia ha sido particularmente amplio en la reglamentación de los asuntos que tocan a la descentralización de los territorios. Precisamente, la definición de funciones y competencias se refiere a la profundización del componente administrativo de la descentralización territorial, que en Colombia, se ha orientado principalmente a la configuración de la dimensión fiscal de la misma, como es el caso del marco que rige el sistema de transferencias y regalías.
Por otro lado, aunque los propósitos en materia de asignación de funciones y competencias no fue desarrollado por la LOOT en los términos que establecía la Constitución, esta ley sí incluyó una distribución de funciones entre niveles del Estado pero referida exclusivamente al tema del ordenamiento físico del territorio . De acuerdo con Massiris (1999, citado por DNP, 2007, página 1) a nivel internacional es posible identificar dos enfoques principales en materia de Ordenamiento Territorial:
“Quienes lo conciben como planificación física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planteamiento urbanístico municipal (V. gr. Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, España y Portugal).
Quienes lo entienden como planificación territorial integral vinculada estrechamente a la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el desarrollo regional (V. gr. Francia y el Reino Unido, entre otros)”.
Evidentemente, la LOOT mezcla estas dos perspectivas, ya que aunque introduce una definición general del ordenamiento territorial entendida desde la óptica político-administrativa, que es el propósito que planteó la Constitución de 1991 para esta norma, la distribución de competencias que realiza más adelante está referida al ordenamiento como instrumento para el desarrollo económico y social basado en el espacio territorial, cuyo tratamiento tuvo lugar en el pasado mediante la ley 388 de 1997.
En estos términos, en materia de ordenamiento físico del territorio, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, le asigna a la nación competencias para la definición de política general, proyectos de infraestructura, urbanización, áreas de seguridad y defensa y áreas de conservación y protección histórica y cultural. Al nivel intermedio por su parte le corresponde la definición de directrices para el ordenamiento de su territorio, localización de infraestructura, políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, proyección espacial de planes sectoriales, programas para la conservación y recuperación del medio ambiente y la adopción de planes de ordenamiento territorial en la totalidad o porciones de su territorio. En relación con las entidades del nivel local, esta ley introduce como regla general para los distritos la distribución del territorio en localidades y la posibilidad que se constituyan en área metropolitana. Para el caso de los municipios sin embargo, se recogen las mismas funciones, que se le habían asignado mediante la ley 388 de 1997.
Por otro lado, la distribución de responsabilidades entre los niveles del Estado debería tomar en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Sin embargo el propósito de conseguir un diseño claro acerca de las posibilidades de materialización de estos principios en acciones concretas por parte de los tres niveles del Estado todavía está pendiente. La LOOT, igual que lo hicieron otras leyes, como la 136 y la 152 de 1994, se limitó, a definir estos principios pero no los dotó de un contenido preciso que permita guiar su aplicación en la práctica de las relaciones intergubernamentales de nuestro país.
El principio de coordinación busca que la Nación y las entidades territoriales ejerzan sus competencias de manera articulada, coherente y armónica. En particular, se trata de las competencias que desde la norma no están ligadas a la participación concurrente de los diferentes niveles estatales, sino de aquellas que han sido asignadas de manera diferenciada a cada uno de ellos. Este tipo de funciones, cuya dinámica está ligada al ejercicio de la autonomía pueden encontrar mayor funcionalidad y aprovechamiento de sus potencialidades si se manejan de manera coordinada entre el nivel nacional y las entidades territoriales. Esto con el fin de mejorar el logro de los objetivos propuestos en términos de desarrollo social y económico.
A través de la LOOT se amplía esta perspectiva, ya que este principio involucra ahora la participación de los esquemas asociativos en articulación con las autoridades nacionales y regionales, en procura de garantizar los derechos fundamentales, colectivos y del medio ambiente establecidos en la Constitución. La Corte Constitucional ha advertido ya que el principio de coordinación no puede considerarse como sinónimo de control o tutela de parte de la nación hacia las entidades territoriales, ya que lo que busca es que el proceso de toma de decisiones conjunta garantice la regulación entre intereses diversos y la conciliación de intereses contradictorios (Sentencia C-004 de 1993).
Por su parte, el principio de concurrencia está fundado en la existencia de un marco normativo que asigna funciones sobre los mismos temas y sectores de intervención a los diferentes niveles territoriales del Estado. Cuando esto sucede, el legislativo llama la atención sobre la actuación oportuna, eficiente y dentro de un marco de respeto de los fueros de autonomía de cada uno de los niveles estatales involucrados. En este sentido, la Corte constitucional ha considerado que este principio evoca un proceso de participación importante entre los entes autónomos, por lo que el mismo no puede significar imposición de hecho ni de derecho en el ejercicio de las competencias para la defensa de los intereses respectivos (Sentencia C-004 de 1993).
En relación con la subsidiariedad, se trata de un principio que fue concebido en Europa por el Papa Pio XI en la encíclica Quadragesimo Anno de 1931, para el cual se planteó que “no se debe sustraer al individuo ni encomendar a la sociedad lo que el individuo sabe hacer por su propia iniciativa y a partir de sus propias fuerzas; tampoco es justo que sea arrogado a comunidades mayores y superiores lo que los regímenes comunitarios menores y subordinados puedan lograr por sí mismos y llevar a buen término” (Sawage, 2003, pp. 39). Desde esta perspectiva, la subsidiariedad involucra la división de tareas desde el individuo hasta el Estado. Sin embargo, en una perspectiva más amplia se hace referencia a la organización del Estado mediante una división de tareas y responsabilidades entre los diferentes niveles que lo conforman. En estos términos, históricamente, se le asignaron ciertas responsabilidades al Estado en los casos en los que las comunidades no podían asumirlas. Una vez entregadas al ente estatal, la distribución de las mismas, de abajo hacia arriba, implicaba que los municipios debían asumir las funciones que podían desempeñar con sus recursos propios, en caso contrario se justificaba la intervención de los otros niveles del Estado.
Hasta antes de la LOOT el principio de subsidiariedad hizo referencia a la posibilidad de que la Nación y las entidades territoriales apoyaran de manera transitoria y parcial en el ejercicio de las competencias a las entidades de menor capacidad fiscal, administrativa y técnica. Mediante la LOOT, se introduce, además, a los esquemas asociativos como entidades que podrían actuar en subsidiariedad frente a entidades territoriales con bajos niveles de capacidad. Este tipo de apoyo, debe a su vez, ser transitorio y parcial en relación con el ejercicio de las competencias del ente territorial.
La Corte Constitucional considera que el actuar en subsidiariedad no debe significar la suplantación de un ente por otro en el ejercicio de funciones y competencias (Sentencia C-517-92). Igualmente, cuando se trate del municipio, la Corte, establece que cuando esta entidad no pueda ejercer determinada función de manera independiente debe apelar al departamento o a la nación para que colaboren con el ejercicio de la misma (Sentencia C-478-92). Es decir, que la subsidiariedad debe surgir como producto de la iniciativa del ente que requiere el apoyo y no del ánimo de intervención del ente superior sobre el de menos ámbito territorial.
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